Governo
O tamanho de ministérios e gabinetes é um indicador poderoso de governança e desenvolvimento. Um modelo matemático ajuda a explicar por que a capacidade de tomar decisões despenca conforme o número de colaboradores ultrapasse certo 'coeficiente de ineficiência'
Daniel Jelin
Reunião ministerial de janeiro de 2012: o retrato da paralisia (Roberto Stuckert Filho)
O inchaço do primeiro escalão é um marcador poderoso de atraso. Quanto maior o ministério, menos eficiente é a gestão. Mais instável o governo. Mais baixo o desenvolvimento humano. Mais corrupto o país. Essa é uma constatação estatística, e o Brasil – 39 ministérios, 85º lugar no ranking de IDH – não é um ponto fora da curva.
Os pesquisadores Peter Klimek, Rudolf Hanel e Stefan Thurner, em um estudo publicado em 2008, cruzaram dados da máquina administrativa de 197 países com diversos indicadores de desempenho e governança. Para um país que acaba de ganhar mais uma pasta (a Secretaria da Micro e Pequena Empresa), o resultado é desolador: hiperministérios são tanto a marca de países subdesenvolvidos, como um fator considerável de paralisia gerencial.
O limite da eficiência – Ministérios tendem a inchar em resposta às pressões, mais ou menos legítimas, de grupos que querem ver seus interesses representados no centro do poder. Isso ocorre, como se pode intuir, às custas da coesão administrativa. A hipótese testada pelos cientistas é a de que a capacidade de um governo tomar (boas) decisões se reduz drasticamente conforme o número de ministérios ultrapasse um certo patamar crítico. Desde um seminal e bem humorado estudo do historiador britânico Cyril Northcote Parkinson, nos anos 1950, este 'coeficiente da ineficiência' tem sido suposto próximo de 20 ministros.
Para enfrentar a questão, a primeira tarefa de Klimek e cia. foi sistematizar o número de ministros mundo afora, tomando por base a compilação de 'líderes mundiais' feita mês a mês pela agência de inteligência americana (CIA) para cada país, limando redundâncias de pessoa (um mesmo ministro para duas ou mais pastas) ou cargo (assessorias com status ministerial).
A seguir, a equipe comparou estes números com dados do Banco Mundial e Nações Unidas para desenvolvimento humano (IDH) e governança (estabilidade política, transparência e eficiência) e pode assim verificar que a tendência há muito intuída nos estudos da administração pública tem validade estatística: quanto mais enxuto o primeiro escalão, maior a vitalidade do país.
Com dados de todo o mundo em mãos, os pesquisadores observaram também uma curiosa concentração de gabinetes e ministérios formados por aproximadamente 20 pessoas, no limite do 'coeficiente de ineficiência'. Esta faixa parecia separar países mais e menos afortunados. O passo seguinte da pesquisa foi descobrir por quê.
O ministério do coco
O Sri Lanka apareceu com o maior número de ministros nas contas de Klimek: 54. Entre os postos de primeiro escalão que a CIA atualmente lista estão os ministérios da Água, da Terra, do Açúcar, do Coco, dos Correios, Estradas, Jardins Botânicos, Assuntos Religiosos, Patrimônio Nacional, Línguas Nacionais, Criança, Mulher, Jovem, entre vários outros.
Coalizões e rachas – Aqui Peter Klimek alerta para o fato de que sua abordagem tem caráter estatístico. Isso significa que a correlação entre os indicadores não autoriza deduzir que um seja a causa do outro.
Klimek tem formação em física teórica e integra um grupo da Universidade de Medicina de Viena, na Áustria, dedicado ao estudo de sistemas complexos. Aplicando ferramentas das ciências exatas, Klimek propõe abordagens bastante originais para a análise dos mais variados assuntos. Recentemente, propôs um modelo estatístico para detecção de fraude eleitoral e o aplicou, com sucesso, às últimas eleições na Rússia.
Atrás de uma explicação para o ‘coeficiente de ineficiência’, os pesquisadores montaram um modelo probabilístico para tomada coletiva de decisão. Este esquema atribui a cada integrante de um grupo hipotético um estado aleatório inicial 0 ou 1, que representa sua opinião sobre um assunto qualquer. Todos os integrantes deste ‘ministério’ estão sujeitos à influência uns dos outros, que varia conforme a proximidade entre eles. Sob a pressão dos pares mais próximos, um certo ‘ministro’ pode mudar de opinião, o que será testado por meio de sucessivas operações matemáticas. Ao final de um sem-número de simulações, ou o grupo chega a um consenso (com todos os ‘ministros’ convencidos da mesma opinião 0 ou 1) ou racha (com a formação de ‘coalizões’ fortes o suficiente para resistir a influência dos demais ministros).
O paradoxo do ditador
Uma interpretação ligeira do modelo exposto por Klimek faria das ditaduras um ideal administrativo: com uma só pessoa tomando decisões, não há chance de impasse. Falso. Na verdade, as ditaduras provam a tendência geral observada: seus tradicionalmente baixos indicadores de desenvolvimento e governança também correspondem a um número grande de ministros e secretários, tenham ou não voz para influir na gestão do país. É o caso de Coreia do Norte - com mais de 90 cargos de primeiro escalão listados pela CIA -, Irã, Cuba e uma longa lista de países africanos.
É um modelo hipotético, claro, feito de contas complexas e variáveis sutis para definir as conexões entre os integrantes, a força da influência de uns sobre os outros, a resistência das coalizões etc. Ainda assim, Klimek e seus colegas são bastante assertivos em suas conclusões. A tendência para o dissenso aumenta com o tamanho do grupo porque a influência direta de cada integrante sobre os demais é diluída, o que facilita a formação de coalizões irredutíveis.
Inflação ministerial – Até o ‘coeficiente de ineficiência’ – 19 a 21 ‘ministros’ –, a resistência ao ingresso de novos elementos é marcante, dado o custo da perda de coesão e eficiência. A partir deste patamar, com a capacidade decisória do grupo já reduzida, a resistência à criação de novos ‘ministérios’ cai drasticamente. “Será que vocês estão experimentando algo similar no Brasil?”, pergunta Klimek. A resposta é sim, claro.
Klimek diz que os dados do Brasil confirmam a tendência geral observada em seu estudo, com um desempenho ligeiramente superior ao de países com o mesmo número de ministros e secretários – o que é outra forma de dizer que o Brasil tem um primeiro escalão ainda mais inchado que o de países na mesma faixa de desenvolvimento. Isso para os números coletados em novembro de 2007. Desde então, Lula e Dilma criaram uma série de novas pastas e elevaram antigas secretarias ao status de ministério: Direitos Humanos, Pesca, Igualdade Racial, Portos, Mulher, Assuntos Estratégicos, Aviação Civil, Comunicação (que havia perdido o status de ministério com o desgaste de Luiz Gushiken à época do mensalão) e a novíssima Secretaria da Micro e Pequena Empresa.
É tal o inchaço do ministério, que a presidente Dilma Rousseff nem o reúne mais. Em entrevista publicada pelo jornal Folha de S.Paulo nesta sexta-feira, o empresário e presidente da Câmara de Políticas de Gestão, Jorge Gerdau, disse que a criação de ministérios é uma contingência política, resultado do grande número de partidos. Ele defendeu uma gestão com "meia dúzia de ministros" e disse acreditar que "provavelmente" estamos no limite da "burrice ou loucura ou irresponsabilidade". Na verdade, o estudo de Klimek, Hanel e Thurner autoriza conclusão bem diferente. 39 pastas estão muito, muito além do limite. E o reocupante: uma vez ultrapassado este limite, a resistência à "burrice ou loucura ou irresponsabilidade" é cada vez menor.
